Закон, который позволит не кусать локти
Еще летом, на фоне возможной отставки Павла Астахова, началось обсуждение, каким должен быть уполномоченный по правам ребенка, что он должен и не должен делать.
Я думаю, главное, чего не сделал Павел Астахов за шесть с половиной лет, – он не добился принятия федерального закона о детском омбудсмене. На каждом всероссийском съезде уполномоченных этот вопрос задавался, даже включался в резолюцию, но так и не был доведен до логического завершения. Он не был поднят даже на единственной в нашей практике встрече с президентом в конце 2014 года.
Справедливости ради надо сказать, что проекты появлялись и даже обсуждались региональными омбудсменами, но они не соответствовали принципам независимости, встраивались в систему власти и в таком виде не имели смысла. Европейские коллеги, когда Россия еще принимала участие в заседаниях ENOC (Европейская сеть детских омбудсменов), шутили, что мы – «получлен» этой организации, потому что не имеем независимого статуса.
Первая часть ФЗ должна быть посвящена федеральному уполномоченному, а вторая – региональным (именно так построен конституционный закон об уполномоченном по правам человека). Это бы устранило разночтения о роли детского омбудсмена на уровне субъектов. А то в одних регионах есть закон – и там уполномоченные независимы, в других они работают при губернаторе, в третьих – в структуре аппарата уполномоченного по правам человека.
Если бы такой закон существовал, не пришлось бы, например, кусать локти по поводу поправок к 116-й статье УК («побои»), объявляя ее разрушающей традиционные семейные ценности. Ведь первоначальный вариант законопроекта, внесенный Верховным Судом РФ, был направлен на гуманизацию уголовного законодательства. Взрослый не должен бить ребенка не потому, что ему грозит наказание, а потому что ребенок слаб и беззащитен. И отстаивая право родителей бить ребенка в качестве наказания, ссылаясь на традиции, люди забывают, что раньше не было традиции летать на самолете или пользоваться компьютером…
В пояснительной записке к проекту закона об уполномоченном говорится, что независимый институт уполномоченного по правам ребенка должен координировать работу по защите прав детей, давать заключения на проекты законов и на соответствие решений, которые принимают чиновники всех уровней, наилучшим интересам ребенка. Вот и не приняли бы никакие поправки без заключения уполномоченного.
Функции давать заключения не хватает и региональным уполномоченным. Поэтому и появляются в кулуарах власти постановления и поправки в законы, которые при публичном обсуждении с нами и общественностью не могли бы быть приняты.
Уполномоченный должен работать на опережение: собирать и анализировать информацию о нарушениях прав детей, предлагать конкретные изменения законодательства и постановлений исполнительной власти.
При массовом нарушении прав детей уполномоченный, безусловно, обязан вмешаться в ситуацию, но ни в коем случае не должен «брать на контроль» все ЧП с детьми в регионах – для этого есть другие органы. Не должен он давать поручения «своим представителям» (уполномоченные в регионах – не его представители, а его коллеги) проводить самостоятельные расследования (они что, следователи и имеют соответствующие профессиональные навыки?). Не должен не доверять информации коллег, вмешиваться в их деятельность, влиять на их решения или давить на их мнение.
Он должен заниматься глобальными вопросами, решение которых с местного уровня не всегда возможно. С ходу могу назвать несколько таких проблем: дети-инвалиды годами ожидают путевок в санатории от ФСС; детей-мигрантов нет в российских законах, потому что их не должно быть в стране, но они есть, и их разлучают с родителями, ведь депортировать вместе невозможно; дети-сироты не могут предоставить решение суда о невозможности принудительного обмена жилья с родственниками, и их не ставят на учет для получения квартиры; многие регионы не могут финансировать лечение детей с орфанными заболеваниями, а федеральный бюджет не берет на себя эти расходы; справка детей с ВИЧ-инфекцией внешне отличается от справки детей-инвалидов, что зачастую влечет за собой дискриминацию ребенка с таким диагнозом…
Федеральный уполномоченный должен защищать детей – граждан России, права которых нарушаются в других странах. Несмотря на то что дипломатические службы в основном позитивно реагируют на обращения о помощи от региональных омбудсменов, эффективнее это делать с федерального уровня.
Одна из важнейших задач уполномоченного – вести диалог и находить компромисс с властью и обществом. С властью не надо бороться, с ее помощью надо решать конкретные проблемы.
Не верю в злой умысел чиновников по отношению к детям. Но власть может что-то упускать из виду, заблуждаться и ошибаться. И надо уметь говорить ей неприятные вещи.
Привести к консенсусу разные общественные группы, выступить в роли третейского судьи, как зачастую это нам приходится делать в семейных спорах, дать возможность всем высказаться.
Так, сторонников и противников прививок надо усадить за один стол, ибо в споре рождается истина. Есть еще много тем, из-за которых в обществе возникают жаркие баталии. Когда мы собрались на первую встречу уполномоченных и представителей РПЦ, один из батюшек признался: «Мы думали, что институт уполномоченных по правам ребенка создан для того, чтобы отбирать детей из семьи, и даже внедрили к вам своего человека (матушку) для борьбы, но теперь мы видим, что опасения были напрасны, что семья и ребенок в ней – это наша общая забота». Нам необходимо выходить на новый уровень взаимодействия всех государственных и общественных структур.
Но даже тот законопроект, который есть сейчас, не очень демократичен, в отличие от нашего, петербургского. Там нет возможности выдвижения кандидатов несколькими субъектами. А ведь к согласию и примирению можно прийти только в результате широкого обсуждения программ кандидатов на этот пост.
Несколько лет назад, когда обсуждалась очередная версия закона, я предложила проводить выборы федерального уполномоченного с учетом мнения профессионального сообщества, то есть нас, региональных омбудсменов, потому что никто лучше не знает специфики этой работы. И отчет о работе за год, как я наивно полагала, должен быть доступен всем и в первую очередь именно нам – уполномоченным в регионах, ведь это ценнейшая информация, необходимая для деятельности. Каково же было мое удивление, когда при анкетировании в двух федеральных округах только 30% коллег согласились, что это было бы правильно. Остальные сочли, что это не их дело.
В эти дни меня все время просят оценить работу ушедшего в отставку Павла Астахова. Это трудно и не совсем корректно. Потому что, как и в жизни, есть и хорошее, и плохое. Как я уже сказала, главное, что НЕ было сделано, – не был принят закон об уполномоченном по правам ребенка. А главное, что сделано, – даже не создание института по всей стране, о чем многие сейчас говорят. Главное достижение Павла Алексеевича – привлечение внимания СМИ и всего общества к проблемам детства. Даже если это зачастую было личным пиаром. Зато все теперь знают, что есть такая работа – детей защищать. И только ленивый не дает советы, как это лучше делать.
Светлана АГАПИТОВА, уполномоченный по правам ребенка в СПб