Юстиц-упрямство
Петербург постепенно превращается в юридическую столицу страны — и не только потому, что руководящие кадры рекрутируются из выпускников юридического факультета СПбГУ. В понедельник на берегах Невы высадился целый десант из Министерства юстиции: глава ведомства Александр Коновалов, несколько его заместителей и чиновников рангом пониже, а также уполномоченный от России в Европейском суде по правам человека Георгий Матюшкин. Вместе с судьями Конституционного суда представители Минюста обсуждали тему исполнения решений КС, многие из которых в последние годы, мягко говоря, тормозятся.
На сегодняшний день более 40 решений Конституционного суда не исполнены
Министр на замену
Дополнительную интригу десанту придавало то, что министр Коновалов — не только петербуржец (выпускник юрфака, бывший прокурор Московского района, а затем зампрокурора города), но еще и один из участников неофициального «шорт-листа» кандидатов на замену Валентине Матвиенко. Сам Коновалов, отвечая на соответствующий вопрос, заявил, что слухи не комментирует. Но чего еще можно было ждать? Заявления типа: да, все решено, жду, когда Дмитрий Анатольевич подпишет указ? Что касается Валентины Ивановны, которая недавно уверяла журналистов, что «никто ее не снимает», и что «она отработает свой срок до конца железобетонно», — так и от нее тоже не следовало ждать никаких иных утверждений. Просто потому, что этот вопрос решает вовсе не она. Вероятность ее снятия (как бы она ни уверяла в обратном) существует. Вот только питать иллюзии не стоит: как бы не пришлось впоследствии вспоминать о периоде правления Матвиенко как о временах свободы и демократии, ибо все познается в сравнении…
Вернемся, впрочем, к совещанию в Петербурге, по итогам которого и Коновалов, и председатель КС Валерий Зорькин заверили всех, что их ведомства работают дружно и в правильном направлении.
— Нормальные действия властей — это взаимодействие, а не конфронтация, — заметил Зорькин. — Если бы все наши правители об этом помнили, у нас много чего плохого не случилось бы.
По его словам, правительство уже отреагировало на послание о неисполнении решений КС, и теперь предстоит огромная работа по изменению законодательства, по реформированию судебной системы. И без надлежащих усилий исполнительной власти — в первую очередь Минюста — эту задачу не решить. В самом деле: если речь идет о решении обычного суда, можно взять исполнительный лист и пойти к приставам. А как быть в случае с КС?
— Мы имеем дело с оценками закона или нормативного акта, — говорит Валерий Зорькин. — Если он признается неконституционным, то не должна возникать лакуна, она должна быть восполнена законодателем. Если мы даем конституционное истолкование и говорим, что в практике не должно быть того-то и того-то, — это касается правоприменителей, в том числе судов, включая и высшие, Верховный суд и Высший арбитражный суд. Если наше решение касается социального вопроса — его должно выполнять Минздравсоцразвития.
Вроде логично. Тем не менее остается простейший вопрос: а что делать, если все это не работает? Если министерство не выполняет решение КС, то чиновников можно хотя бы оштрафовать (хотя подобный штраф видится сегодня политической фантастикой), а депутаты Госдумы и этого могут не опасаться. И пока на сей счет не будет политической воли — вряд ли ситуация изменится.
Арест вместо колонии
На нынешний день более сорока решений КС остаются неисполненными, и это влечет в том числе и материальные потери: Россия проигрывает дела в Европейском суде. Например, с 2001 года не выполняется постановление КС о создании механизма возмещения государством вреда, причиненного незаконными действиями судебной власти. Граждане, дела которых неоправданно затягивались (или принятые судами решения не выполнялись), направляли жалобы в Европейский суд. И, как правило, выигрывали, потому что нарушение статьи 13 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод — право на справедливое судебное разбирательство — налицо. В конце концов, терпение европейских судей лопнуло, и они дали России срок до 4 ноября: до этого времени необходимо изменить законодательство так, чтобы пресечь практику неисполнения судебных решений.
— Мы признаем юрисдикцию Европейского суда, — заявил Александр Коновалов, — и, безусловно, исполним его решение. Под руководством советника президента Вениамина Яковлева уже подготовлен законопроект о компенсациях за несвоевременное и неэффективное отправление правосудия.
Каким будет размер компенсаций, пока неизвестно, но вряд ли те, кто становится жертвами волокиты, на этом обогатятся.
Менять российское законодательство собираются и в его карательной части — но вовсе не в сторону либерализации, а лишь «в сторону смещения акцентов с уголовной юстиции на административную». По словам министра, суд «должен иметь большую свободу выбора меры наказания, чтобы лучше учитывать как тяжесть совершенного преступления, так и личность нарушителя. И если это возможно — то без ущерба для общества обеспечивать неотвратимость наказания: без изоляции лица, нарушившего закон».
Судебная практика, полагает Коновалов, сегодня во многом сводится к двум крайностям: либо колония (и подчас это выглядит слишком свирепым), либо условный срок, и преступник иногда даже не замечает, что его наказали. Министр предлагает «снижать нижние пороги санкций по ряду уголовных деликтов — чтобы наказания были по-настоящему строгими там, где это нужно, и более мягкими там, где можно этим обойтись». При этом целые блоки нарушений закона можно перевести из уголовных в административно наказуемые: служебные нарушения, нарушения административных регламентов и т. д.
— Надо установить жесткую административную систему наказаний, систему взимания штрафов, отбывания обязательных работ, — говорит Александр Коновалов. — Если увеличить срок административного ареста — эффект может быть гораздо больше, чем при формальном осуждении к условному наказанию, либо направлению в места лишения свободы…
Суждения о Евросуде
Осенью Европейский суд приступит к рассмотрению двух жалоб, касающихся дела Ходорковского: корпоративной жалобы компании ЮКОС, представители которой полагают, что имело место «незаконное лишение собственности», и жалобы самого Ходорковского на бесчеловечное и унижающее его достоинство обращение, незаконное задержание и заключение под стражу, а также политическую мотивированность его преследования. Россия, как известно, добивалась признания жалобы неприемлемой — но безуспешно. И теперь, судя по всему, в Кремле имеет место большая головная боль по этому поводу. Александр Коновалов, впрочем, заявил, что по этим делам идет обычная подготовка, что «в ходе слушаний о приемлемости жалобы мы обращали внимание на целый ряд процессуальных нарушений, которые были допущены», что российские власти «будут обращать внимание суда на это и в дальнейшем» и что в этом деле нет «ничего из ряда вон выходящего».
Стоит отметить, что Россия проигрывает подавляющее большинство дел в Страсбурге — в том числе по жалобам, касающимся нарушения права на жизнь в Чечне и права на справедливое правосудие. Так что дело Ходорковского в европейском варианте, скорее всего, не сулит Москве ничего хорошего.
Впрочем, Георгий Матюшкин призывает не рассматривать ситуацию в терминах выигрыша или проигрыша России: мол, когда ЕСПЧ констатирует нарушение, он посылает месседж властям страны, чтобы были приняты меры и внесены изменения в законодательство. Потому никто не проигрывает: меняется законодательство, и граждане получают то, чего бы они хотели. Что же касается чеченских дел, то все решения ЕСПЧ по ним Матюшкин обжаловал:
— Практика Европейского суда по делам о нарушении прав человека при проведении контртеррористической операции в Чечне сложилась применительно к другим ситуациям — когда суд имел дело с жалобами жителей Северной Ирландии на действия сил безопасности Великобритании, с жалобами на действия сил безопасности Турции в Курдистане и с делом «Кипр против Турции» (создание Турецкой Республики Северного Кипра). Суд, принимая решение о нарушениях со стороны российских властей, вышел за пределы своей компетенции.
Сейчас, по словам Матюшкина, в Минюсте межведомственной рабочей группой подготовлен проект закона о компенсациях гражданам, которые пострадали при террористическом акте или при проведении контртеррористической операции. Когда его примут, считает Матюшкин, все жалобы на нарушения при проведении КТО в Чечне или где-либо еще будут возвращены из Страсбурга на национальный уровень.
Стоит заметить, однако, что регламент Европейского суда такого возврата не предусматривает: просто тем, кто будет обращаться в Страсбург, после принятия этого закона придется проходить еще один барьер в России, поскольку ЕСЧП принимает жалобы лишь в том случае, если на национальном уровне исчерпаны все средства правовой защиты.
Министр на замену
Дополнительную интригу десанту придавало то, что министр Коновалов — не только петербуржец (выпускник юрфака, бывший прокурор Московского района, а затем зампрокурора города), но еще и один из участников неофициального «шорт-листа» кандидатов на замену Валентине Матвиенко. Сам Коновалов, отвечая на соответствующий вопрос, заявил, что слухи не комментирует. Но чего еще можно было ждать? Заявления типа: да, все решено, жду, когда Дмитрий Анатольевич подпишет указ? Что касается Валентины Ивановны, которая недавно уверяла журналистов, что «никто ее не снимает», и что «она отработает свой срок до конца железобетонно», — так и от нее тоже не следовало ждать никаких иных утверждений. Просто потому, что этот вопрос решает вовсе не она. Вероятность ее снятия (как бы она ни уверяла в обратном) существует. Вот только питать иллюзии не стоит: как бы не пришлось впоследствии вспоминать о периоде правления Матвиенко как о временах свободы и демократии, ибо все познается в сравнении…
Вернемся, впрочем, к совещанию в Петербурге, по итогам которого и Коновалов, и председатель КС Валерий Зорькин заверили всех, что их ведомства работают дружно и в правильном направлении.
— Нормальные действия властей — это взаимодействие, а не конфронтация, — заметил Зорькин. — Если бы все наши правители об этом помнили, у нас много чего плохого не случилось бы.
По его словам, правительство уже отреагировало на послание о неисполнении решений КС, и теперь предстоит огромная работа по изменению законодательства, по реформированию судебной системы. И без надлежащих усилий исполнительной власти — в первую очередь Минюста — эту задачу не решить. В самом деле: если речь идет о решении обычного суда, можно взять исполнительный лист и пойти к приставам. А как быть в случае с КС?
— Мы имеем дело с оценками закона или нормативного акта, — говорит Валерий Зорькин. — Если он признается неконституционным, то не должна возникать лакуна, она должна быть восполнена законодателем. Если мы даем конституционное истолкование и говорим, что в практике не должно быть того-то и того-то, — это касается правоприменителей, в том числе судов, включая и высшие, Верховный суд и Высший арбитражный суд. Если наше решение касается социального вопроса — его должно выполнять Минздравсоцразвития.
Вроде логично. Тем не менее остается простейший вопрос: а что делать, если все это не работает? Если министерство не выполняет решение КС, то чиновников можно хотя бы оштрафовать (хотя подобный штраф видится сегодня политической фантастикой), а депутаты Госдумы и этого могут не опасаться. И пока на сей счет не будет политической воли — вряд ли ситуация изменится.
Арест вместо колонии
На нынешний день более сорока решений КС остаются неисполненными, и это влечет в том числе и материальные потери: Россия проигрывает дела в Европейском суде. Например, с 2001 года не выполняется постановление КС о создании механизма возмещения государством вреда, причиненного незаконными действиями судебной власти. Граждане, дела которых неоправданно затягивались (или принятые судами решения не выполнялись), направляли жалобы в Европейский суд. И, как правило, выигрывали, потому что нарушение статьи 13 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод — право на справедливое судебное разбирательство — налицо. В конце концов, терпение европейских судей лопнуло, и они дали России срок до 4 ноября: до этого времени необходимо изменить законодательство так, чтобы пресечь практику неисполнения судебных решений.
— Мы признаем юрисдикцию Европейского суда, — заявил Александр Коновалов, — и, безусловно, исполним его решение. Под руководством советника президента Вениамина Яковлева уже подготовлен законопроект о компенсациях за несвоевременное и неэффективное отправление правосудия.
Каким будет размер компенсаций, пока неизвестно, но вряд ли те, кто становится жертвами волокиты, на этом обогатятся.
Менять российское законодательство собираются и в его карательной части — но вовсе не в сторону либерализации, а лишь «в сторону смещения акцентов с уголовной юстиции на административную». По словам министра, суд «должен иметь большую свободу выбора меры наказания, чтобы лучше учитывать как тяжесть совершенного преступления, так и личность нарушителя. И если это возможно — то без ущерба для общества обеспечивать неотвратимость наказания: без изоляции лица, нарушившего закон».
Судебная практика, полагает Коновалов, сегодня во многом сводится к двум крайностям: либо колония (и подчас это выглядит слишком свирепым), либо условный срок, и преступник иногда даже не замечает, что его наказали. Министр предлагает «снижать нижние пороги санкций по ряду уголовных деликтов — чтобы наказания были по-настоящему строгими там, где это нужно, и более мягкими там, где можно этим обойтись». При этом целые блоки нарушений закона можно перевести из уголовных в административно наказуемые: служебные нарушения, нарушения административных регламентов и т. д.
— Надо установить жесткую административную систему наказаний, систему взимания штрафов, отбывания обязательных работ, — говорит Александр Коновалов. — Если увеличить срок административного ареста — эффект может быть гораздо больше, чем при формальном осуждении к условному наказанию, либо направлению в места лишения свободы…
Суждения о Евросуде
Осенью Европейский суд приступит к рассмотрению двух жалоб, касающихся дела Ходорковского: корпоративной жалобы компании ЮКОС, представители которой полагают, что имело место «незаконное лишение собственности», и жалобы самого Ходорковского на бесчеловечное и унижающее его достоинство обращение, незаконное задержание и заключение под стражу, а также политическую мотивированность его преследования. Россия, как известно, добивалась признания жалобы неприемлемой — но безуспешно. И теперь, судя по всему, в Кремле имеет место большая головная боль по этому поводу. Александр Коновалов, впрочем, заявил, что по этим делам идет обычная подготовка, что «в ходе слушаний о приемлемости жалобы мы обращали внимание на целый ряд процессуальных нарушений, которые были допущены», что российские власти «будут обращать внимание суда на это и в дальнейшем» и что в этом деле нет «ничего из ряда вон выходящего».
Стоит отметить, что Россия проигрывает подавляющее большинство дел в Страсбурге — в том числе по жалобам, касающимся нарушения права на жизнь в Чечне и права на справедливое правосудие. Так что дело Ходорковского в европейском варианте, скорее всего, не сулит Москве ничего хорошего.
Впрочем, Георгий Матюшкин призывает не рассматривать ситуацию в терминах выигрыша или проигрыша России: мол, когда ЕСПЧ констатирует нарушение, он посылает месседж властям страны, чтобы были приняты меры и внесены изменения в законодательство. Потому никто не проигрывает: меняется законодательство, и граждане получают то, чего бы они хотели. Что же касается чеченских дел, то все решения ЕСПЧ по ним Матюшкин обжаловал:
— Практика Европейского суда по делам о нарушении прав человека при проведении контртеррористической операции в Чечне сложилась применительно к другим ситуациям — когда суд имел дело с жалобами жителей Северной Ирландии на действия сил безопасности Великобритании, с жалобами на действия сил безопасности Турции в Курдистане и с делом «Кипр против Турции» (создание Турецкой Республики Северного Кипра). Суд, принимая решение о нарушениях со стороны российских властей, вышел за пределы своей компетенции.
Сейчас, по словам Матюшкина, в Минюсте межведомственной рабочей группой подготовлен проект закона о компенсациях гражданам, которые пострадали при террористическом акте или при проведении контртеррористической операции. Когда его примут, считает Матюшкин, все жалобы на нарушения при проведении КТО в Чечне или где-либо еще будут возвращены из Страсбурга на национальный уровень.
Стоит заметить, однако, что регламент Европейского суда такого возврата не предусматривает: просто тем, кто будет обращаться в Страсбург, после принятия этого закона придется проходить еще один барьер в России, поскольку ЕСЧП принимает жалобы лишь в том случае, если на национальном уровне исчерпаны все средства правовой защиты.
Борис ВИШНЕВСКИЙ
Карикатура Виктора БОГОРАДА