Центробанк: из неопубликованного

К чему может привести оспаривание положений ЦБ РФ его бывшим сотрудником

Корпоративный бунт
Об истории судебных тяжб Юрия Волкова «Новая» уже писала (№ 67 за 2009 год, «Ненормативные акты»). Но для начала вкратце напомним читателю предысторию.
Юрий Волков работал в питерском филиале ЦБ РФ с 1992 года. В 96-м стал замначальника Управления валютного контроля и международных операций. В июле 2006 года был уволен в связи с сокращением должности на основании приказа Надежды Савинской, начальника ГУ ЦБ РФ по СПб. Пытался оспорить свое увольнение в суде, но получил отказ. По мнению судей разных уровней, Савинская действовала вполне законно на основании положения № 46-П от 29 июля 1998 года «О территориальных учреждениях Банка России». В положении 46-П говорится, в частности, что начальник ТУ может сокращать и создавать штатные единицы.
Однако Юрий Волков считает, что само это положение 46-П незаконно, как, возможно, и целый ряд других нормативных документов Центрального Банка. Он даже попытался оспорить их в Верховном суде, но ему отказали в рассмотрении из-за «ненадлежащей подсудности». Однако в своем решении Верховный суд указал: «Согласно ст. 7 Федерального закона «О ЦБ РФ» №8 6-ФЗ, нормативные акты Банка России вступают в силу со дня их официального опубликования в официальном издании Банка России («Вестнике Банка России»), а также должны быть зарегистрированы в установленном порядке. <…> Поскольку оспариваемые заявителем акты не отвечают указанным требованиям, они не могут быть отнесены к нормативным актам Банка России».
Основываясь в том числе и на этом решении, Юрий Волков сейчас пытается отстоять свои права сразу в нескольких судах Москвы и Петербурга.

Устанавливать или обеспечивать
Между тем «Новая» попыталась выяснить, насколько правомерны притязания Юрия Волкова. Директор петербургского филиала ЦБ Надежда Савинская не смогла нам в этом помочь: согласно ее ответу, «в силу ст. 84 Федерального закона 86-ФЗ «О Центральном Банке (Банке России)» территориальные учреждения Банка России не имеют права принимать решения нормативного характера и, соответственно, не обладают полномочиями по разъяснению нормативных актов Банка России, принимаемых на основании ст. 7 данного Закона».
Федеральная структура ЦБ в лице ее юридического департамента, отвечая на запрос редакции, заметила: «Перечень нормативных актов, не подлежащих государственной регистрации, определен в ст. 7 86-ФЗ и включает в себя в том числе нормативные акты Банка России, устанавливающие порядок обеспечения функционирования системы Банка России.
Упомянутое в Вашем запросе Положение Банка России № 46-П «О территориальных учреждениях Банка России» от 29 июля 1998 года не подлежит направлению на государственную регистрацию, так как относится к категории нормативных актов, обеспечивающих порядок функционирования системы Банка России, а также потому, что Правилами (№ 1009, см. ниже. — А. Б.) их государственная регистрация не предусмотрена».
Сам Юрий Волков, проработавший в ЦБ 14 лет, комментирует это следующим образом:
— Законодатель не разъяснил, что он имел в виду под словами «устанавливающие порядок обеспечения функционированиия системы Банка России» в ст. 7 ФЗ. Однако как бывший работник ЦБ РФ я знаю, что это: распределение денег на капремонт, оплату труда работников центрального аппарата и филиалов, план распределения имущества, например, компьютеров и т. п., режим прохода граждан и клиентов в подразделения ЦБ и пр. Но уж никак не Положение, определяющее статус территориальных отделений ЦБ РФ и полномочия руководителя филиала! Юристы же ЦБ эти слова трактуют в свою пользу на все случаи жизни, в том числе в судах.
— Заметьте: в ответе утверждается, что Положение 46-П «обеспечивает порядок функционирования системы Банка России», и поэтому якобы не подлежит регистрации согласно положениям ст. 7 86-ФЗ. Однако, как видно из текста самого ответа, для того чтобы соответствовать требованиям ст. 7 86-ФЗ, Положение 46-П должно устанавливать порядок обеспечения — а не обеспечивать порядок функционирования системы Банка России, — заявляет Максим Тимофеев, правовой эксперт «Гражданского контроля», доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Северо-Западного филиала Российской правовой академии Минюста России.

Таки публикуем?
Нужно или нет публиковать и регистрировать в Минюсте тот или иной акт, определяется сразу в нескольких документах. Рассмотрим их по очереди.
— Для начала, есть Положение самого ЦБ № 519 «О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России». Там написано, что «не подлежат опубликованию только нормативные акты Банка России, содержащие сведения, составляющие государственную тайну и (или) сведения ограниченного распространения». Значит, 46-П и в этом случае должно было публиковаться, — комментирует адвокат Юрия Волкова Олег Полосков.
Как следует из пункта 10 упомянутых в ответе ЦБ «Правил подготовки нормативных актов органов власти» (Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009), «Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер».
Также это установлено в п. 10 Указа Президента РФ от 23.05.1996 № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов федеральных органов власти»: «Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти (ЦБ является органом госвласти наряду с министерствами. — А. Б.), не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров».
Обратите внимание на последнюю фразу: ради нее все эти нормы и написаны. Регистрация необходима для того, чтобы любой нормативный документ, изданный госвластью, соответствовал законам РФ; опубликование — чтобы каждому был доступен окончательный текст нормативного акта. Тогда любой человек сможет оспорить их в суде — и сами суды смогут ссылаться на эти документы с полным основанием.
Кроме того, если какой-то нормативный акт используется или тем более оспаривается в суде — он автоматически затрагивает этим права граждан.

Неустановленный статус
Однако суды, которые инициировал Юрий Волков, неоднократно замечали, что Положение 46-П права, свободы и обязанности человека и гражданина никак не затрагивает. Позволим себе усомниться в этом — для чего ознакомимся с самим этим положением. Оно рассказывает о том, как должно функционировать территориальное отделение ЦБ. Оказывается, что ТУ рассматривает заявки банков на получение кредитов в ЦБ; заключает и расторгает трудовые договоры со служащими ТУ; имеет широкие полномочия в области регулирования и надзора за кредитными организациями; организует и осуществляет валютный контроль и т. д. и т. п.
Ну уж если это все не затрагивает права граждан, то, может, и Уголовный кодекс не надо нигде регистрировать и публиковать?..
— Положение 46-П должно быть зарегистрировано в Минюсте и опубликовано, — полагает Максим Тимофеев. — Потому что оно, как я полагаю, «устанавливает правовой статус организации» (см. выше, постановление правительства № 1009. — А. Б.). Тут можно опереться также на приказ Минюста РФ № 88, разъясняющий, как применять «Правила подготовки нормативных актов органов исполнительной власти и их регистрации». В пп. б п. 12 этого приказа содержится примерный перечень актов, устанавливающих статус организаций. Это, в частности, «…положения об организациях, подведомственных соответствующим федеральным органам исполнительной власти; положения, устанавливающие правовой статус организаций, выполняющих отдельные наиболее важные государственные функции». Поэтому вполне можно допустить, что положение 46-П «О территориальных учреждениях Банка России» устанавливает правовой статус ТУ Банка России. Не зарегистрированный и не опубликованный в надлежащем порядке, такой нормативный акт не должен порождать правовых последствий и не может применяться судами при разрешении правовых споров. Иное бы означало, что положению (то есть подзаконному акту) придается больший юридический вес, нежели Федеральному закону и даже Конституции.

Гордиев узел банка
У читателя может возникнуть законный вопрос: если все действительно так запущенно, то почему бы Банку России, в конце концов, не зарегистрировать и не опубликовать эти спорные акты? Как ни странно, точного ответа на этот вопрос никто дать не может.
— Предположим, что многие положения Банка России так или иначе не прошли госрегистрацию и опубликование, — говорит Олег Полосков. — Это может создать неприятный прецедент: получится, что все эти акты до момента опубликования не действовали, что может вызвать массу исков против ЦБ. Кстати, примерно то же самое может получиться, если положения, хотя бы одно, признают не вступившими в законную силу, т. е. не несущими правовых последствий — чего мы и добиваемся. У нас нет желания подорвать финансовую систему страны — просто нужно жить по закону.
— Если Волков сможет отстоять в Верховном суде свою позицию о необходимости обязательной публикации всех нормативных актов Центрального Банка, это, безусловно, сможет повлечь серьезные последствия, поскольку потребует пересмотра многих нормативных актов Банка России, которые под разными предлогами не были зарегистрированы в Минюсте России, — считает Максим Тимофеев.
Как бы то ни было, Юрий Волков полагает, что борется за правое дело. И чем окончится его «бодание с дубом», пока не может сказать никто: следующее заседание в бесконечном ряду (на сей раз — по оспариванию отдельной нормы Положения № 519) состоится 17 ноября в Московском городском суде. Ведь никакая сила не вечна: «и если часто повторять удары — хоть мал топор, но дуб могучий срубит».

Анджей БЕЛОВРАНИН

Под текст
О том, что ЦБ не во всем может следовать закону, не раз говорили с высоких трибун. Вот, например, цитата из выступления председателя Комитета по финансовым рынкам Госдумы Владислава Резника на парламентских слушаниях Комитета по кредитным организациям и финансовым рынкам 20 февраля 2007 года:
«Банк России избрал путь, который заключался в создании параллельного нормативного регулирования. Уже через год после вступления в силу КоАП, Банком России (это было в ходе рассмотрения одного из судебных дел) заявлена принципиальная позиция, сводившаяся к тому, что Федеральный закон «О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)» является правоустанавливающим актом в сфере применения мер ответственности к банкам и, следовательно, в смысле иерархии юридических актов не подчиненным КоАП. Естественно, федеральный суд, рассматривавший это дело (федеральный суд Московского округа), не согласился с таким мнением и указал на его необоснованность. Фактически эта правовая позиция Банка России стала внешним проявлением сознательно избранной идеологии надзорной деятельности, сводившейся к созданию собственного правопорядка.
<…>
Как известно, основные акты Банка России, регулирующие процедуру отзыва лицензии, это положение номер 266-П и указание номер 13332-У, являются не опубликованными. Между тем общий принцип законности состоит в том, что нормативный акт, на основе которого принимается решение о применении мер ответственности, должен быть опубликован».

Из статьи Владислава Резника «Революционное правосознание Банка России» в «Коммерсанте» от 23.03.07:
«Проблема состоит в том, что Банк России, используя серьезные противоречия между некоторыми базовыми актами федерального законодательства и законом «О Банке России», создал систему подзаконных актов, допускающих возможность принятия субъективных решений, которые в итоге приводят к нарушению принципа презумпции невиновности».

Цитата «Новой»
«Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения».
Ст. 15 Конституции РФ

Прямая речь
Максим ТИМОФЕЕВ, правовой эксперт «Гражданского контроля»:
— Полагаю, что у Юрия Волкова есть основания для широкомасштабных действий в отношении Положения ЦБ РФ № 519 «О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России». Дело в том, что п. 2 ст. 7 закона о ЦБ гласит буквально следующее: «Правила подготовки нормативных актов Банка России устанавливаются Банком России самостоятельно». Подчеркиваю: только «правила подготовки»! Федеральный закон не предоставлял ЦБ права регулировать порядок вступления нормативных актов в силу. Да и о каком правовом государстве могла бы идти речь, если бы правила вступления нормативных актов в силу каждый орган государственной власти устанавливал для себя сам.