Верните экологическую экспертизу!

«Новая» не раз обращала внимание читателей на то, что процедура общественных слушаний и государственной экспертизы за последние годы полностью деградировала. Мы поговорили со специалистами, чтобы понять: что же нужно делать с экспертизами?

Как ЗСД продинамил экспертизу

Ряд общественных организаций Петербурга («ЗОВ», «Чистый залив», «Город Ораниенбаум» и др.) обратились к президенту России с просьбой «проявить политическую волю» и приостановить реализацию проекта Западного скоростного диаметра. «В течение всего времени проектирования и строительства ученые и общественность города не имели возможности оценить заложенные в проект технические мероприятия по экологической безопасности. Все наши обращения наталкиваются на один и тот же ответ: «Все согласовано, все учтено, произведена оценка воздействия на окружающую среду, все будет хорошо», — пишут общественники.

По их словам, ЗСД уже фактически пущен в действие (причем при участии самого Путина), хотя инженерные системы, которые должны обеспечивать его экологическую безопасность, до сих пор не работают.

Но даже если бы они работали, как считают активисты, «бумажные согласования» не имеют никакого отношения к решению реальных экологических и социальных проблем ЗСД. А природоохранные мероприятия, заложенные в проект, не соответствуют истинным потребностям территории.

Ответ обеспокоенной общественности оставим на совести президента, а сами тем временем задумаемся — как так получилось, что «все согласовано», а петербуржцы недовольны и вместо того, чтобы млеть от счастья, безустанно пишут жалобы? Тем более что их недовольство, судя по всему, имеет реальные основания.

Покопавшись в архивах активистов, корреспондент «Новой» сделал интересное наблюдение: ЗСД не проходил государственную экологическую экспертизу. Из ответа Ростехнадзора 2007 года депутату Госдумы Геннадию Зюганову следует, что в 2006 году материалы проекта ЗСД подавались на экологическую экспертизу. Но она не была проведена, так как «материалы проекта не соответствовали требованиям по своему составу, а именно: не имели материалов обсуждений объекта с гражданами и общественными организациями». При этом застройщик явно не торопился направлять недостающие документы экспертам — видимо, ждал 1 января 2007 года.

Дело в том, что именно с этой даты вступил в силу закон о существенном сокращении числа проектов, по которым обязательно проведение экологической экспертизы, в том числе «не нужна» она стала и для ЗСД. Теперь отдельная экологическая экспертиза проводится только для проектов, прямо касающихся отходов (например, строительство мусорных заводов) или международных дел (вроде разработок ископаемых на шельфе).

Что касается масштабных проектов (ЗСД, намывов и прочих болевых точек Петербурга и всей России), то начиная с 2007 года государственная экологическая экспертиза (ЭЭ) по ним не проводится. Теперь такие проекты должны пройти только комплексную главную государственную экспертизу (ГГЭ). Конечно, в ГГЭ официально включены работы по рассмотрению проекта с точки зрения экологии.

Но вот вопрос: насколько успешно эта госэкспертиза справляется с экологической составляющей? Лучше ли было до того, как обязательную ЭЭ отменили? И как вообще нужно по-хорошему организовать все эти экспертизы, чтобы и строительство можно было вести, и каждый масштабный проект не вызывал резкого отторжения общественности?

По словам экологов, ЗСД фактически пущен в действие, даже плата за проезд взимается, но системы, которые должны обеспечивать его экологическую безопасность, до сих пор не работают. Фото с сайта whsd.ru

Чем новое хуже старого

Разница между существовавшей раньше экологической экспертизой и нынешним экологическим разделом в ГГЭ — существенная.

Во-первых, ГГЭ — штука комплексная, и экологические вопросы в ней занимают только небольшую часть, а значит, им объективно уделяется меньше внимания.

Во-вторых, так как она создавалась на базе строительной экспертизы (ее и проводит Госстройнадзор), то понятно, что в первую очередь она сосредоточена на строительных вопросах. В то время как ЭЭ организовывали Росприроднадзор или Ростехнадзор, которые все же чуть ближе к экологии.

В-третьих, ЭЭ по закону должны проводить привлеченные эксперты, которые и составляют окончательное заключение; ГГЭ же проводят чиновники. Они, конечно, могут привлекать сторонних консультантов, но отчеты подписывают только сами. То есть если раньше ответственный эксперт мог встать в позу и зарубить совсем уж выходящий за рамки проект, то теперь это невозможно в принципе — потому что чиновник, способный встать в позу, не получит столь ответственной должности.

В-четвертых, сроки: ГГЭ проходит за 45 дней, в то время как ЭЭ для сложных объектов могла занимать шесть месяцев.

«Бывают объекты, где невозможно за 45 дней провести адекватную экологическую экспертизу, — рассказал «Новой» Дмитрий Афиногенов, специалист ЭКОМ, не раз принимавший участие в работе ЭЭ. — Мы проводили экспертизу полигона в Тосненском районе в позапрошлом году. Там было 70 томов, и чтобы изучить этот объем материала, у нас работало 14 человек. Как такая работа организуется в ГГЭ — я не знаю, так как это закрытый процесс».

И вот мы подошли к главной проблеме госэкспертизы — ее закрытости. На заседаниях ЭЭ могли присутствовать представители общественности (если они зарегистрировали общественную экологическую экспертизу), кроме того, туда могли направлять своих представителей муниципалы. О том, что происходит на ГГЭ, не знает никто. Это полностью непрозрачная процедура; более того, отчет о проведении ГГЭ является фактически собственностью заказчика, и общественности государство сообщает лишь окончательный результат: дала ли экспертиза положительное или отрицательное заключение. Узнать, на каком основании вынесено то или иное решение, невозможно в принципе.

«По закону, принятому в 1995 году, в России была запущена калькированная с Запада система, — поясняет Дмитрий Афиногенов. — Сначала в проекте делался раздел ОВОС (оценка воздействия на окружающую среду), потом его правильность проверялась общественными экспертизами всего проекта в целом, затем все это выносилось на общественные слушания, и лишь потом все собранные в итоге материалы попадали на государственную экологическую экспертизу. Которая была лишь завершающим этапом этой подготовки, и главное — относительно открытым.

Люди могли отслеживать процесс от начала до конца, и существенные нарушения было не так легко спрятать. Когда же ЭЭ для большинства проектов отменили, все предыдущие этапы превратились в рудименты. Зачем проводить общественную экспертизу и слушания, если неизвестно, принимаются ли они вообще во внимание во время ГГЭ? Лукавство еще и в том, что в законе осталась старая норма: слушания проводятся для предоставления материалов именно на экологическую экспертизу; про необходимость слушаний для ГГЭ ничего не сказано. Поэтому теперь, когда проект подается на ГГЭ (а это, как уже говорилось, подавляющее большинство проектов), то слушания проводить, по закону, вообще не обязательно — и заказчики пользуются этим постоянно. Только самые скандальные проекты, идущие на ГГЭ, выносятся на слушания — для того чтобы снизить градус общественного осуждения. Хотя учитывать результаты этих слушаний фактически опять же никто не обязан».

По мнению Дмитрия Афиногенова, если бы ЗСД все-таки прошел экологическую экспертизу, это, скорее всего, помогло бы предотвратить многие конфликты, имеющиеся сейчас. В частности, не удалось бы так подогнать расчеты, чтобы дом по адресу Елагинский, 42, не попал в зону воздействия дороги: эксперты на ЭЭ почти наверняка определили бы, что этот дом подлежит расселению. Возможно, удалось бы заранее решить проблему с восковником болотным, на который «неожиданно наткнулись» во время строительства.

Почему старое тоже не блеск

Каким образом получилось, что ЭЭ была отменена для большей части проектов, а общество довольно-таки пассивно это проглотило? Дело в том, что ранее существовавшая система тоже была далеко не совершенна.

С момента принятия в 1995 году закона об ЭЭ последняя стала обязательной для любого проекта: строительство курятника или электростанции, автостоянки или автомагистрали — требования к документации были одни и те же.

«Доходило до абсурда, — вспоминает Дмитрий Афиногенов. — При строительстве какого-нибудь ларька нужно было описать, какое воздействие он окажет на загрязнение воды, воздуха, почвы и т. п. В таких случаях писали, что «на воздушную и водную среду не окажет воздействия, а на почву окажет в границах самого здания, т. к. уничтожается почвенный слой». Приходилось нанимать специального человека, который писал такие заключения! Многим это сильно осложняло жизнь, затягивало любое строительство, а также отнимало уйму времени у экспертов на заведомо бесполезную писанину».

Итак, к моменту отмены ЭЭ необходимость в реформе назрела давно (хоть, как мы доказали выше, реформа была проведена никуда не годная и законодатели в очередной раз с водой выкинули младенца). А значит, просто откат законодательства на момент до января 2007 года — не вариант. Так что же нужно сделать, чтобы вопросы экологии рассматривались должным образом и не тормозили экономику?

К чему нужно стремиться

«В первую очередь нужно ввести так называемые скрининг и скоупинг для экологической экспертизы, — рассказывает Полина Агаханянц, преподаватель курсов по экологической экспертизе в Институте менеджмента СПбГЭУ и Институте холода и биотехнологий ИТМО. — Скрининг (отслеживание) — это оценка необходимости самой экспертизы; нужно разработать правила для определения, какой проект нуждается в ЭЭ, а какой нет: условно говоря, для курятника она не нужна, а для электростанции — необходима. Скоупинг (масштабирование) — это определение глубины исследования; если, например, для шиномонтажа рядом с речкой нужно исследовать только возможность попадания в эту речку отходов, то для масштабного проекта вроде намыва или ЗСД нужно проводить комплексное обследование по всем видам воздействия».

Введение полноценных дифференцированных скрининга и скоупинга, по мнению Полины Феликсовны, дело крайне сложное и долгое. Поэтому начать можно с относительно простых скрининговых и скоупинговых списков: черных, серых и белых. Например, черный скрининговый список будет содержать те проекты, которые обязательно должны проходить экологическую экспертизу: нефтепереработка, аэропорты, крупные животноводческие фермы и, конечно, наши «любимые» гигантоманские затеи.

В скоупинговых списках должны быть указаны перечни воздействий, которые нужно рассмотреть для тех или иных проектов. Например, если речь идет о намыве — как он повлияет на чистоту воды, водную фауну, берега и т. п.; если об автомагистрали — куда будет дуть ветер, сливаться загрязненная вода и предусмотрены ли там переходы на путях миграции животных.

Так как скрининг и скоупинг проводятся именно для экологической экспертизы, то, само собой, необходимо ее вернуть — хоть и в измененном виде. В частности, как считает специалист, нужно изменить само определение ЭЭ. Сейчас ЭЭ — это установление соответствия проекта требованиям нормативных документов (то есть банально проверить: соответствуют документы таким-то техническим регламентам или нет). По мнению Агаханянц, это определение нужно расширить, добавив экспертизе право на определение допустимости той или иной деятельности в связи с экологическими или социальными воздействиями. Это необходимо, чтобы эксперт мог сказать: воздействие, которое окажет строительство, в принципе недопустимо, хотя формально вроде бы никакие требования не нарушены.

«Дело в том, что в законах невозможно предусмотреть все варианты воздействия, — поясняет Полина Агаханянц. — Например, такой-то проект может привести к гибели 15% популяции таких-то животных. Только эксперт может сказать, приемлемы ли такие потери в данном конкретном случае. По нынешним же нормам подобных прав у эксперта нет: все, что он может, — проверить, правильно ли рассчитана компенсация ущерба».

Само собой, определить, допустима ли реализация того или иного проекта, можно, только спрогнозировав его последствия. То есть эксперт должен не просто проверить, все ли циферки в документации соответствуют циферкам в нормативных документах, но и подумать, а все ли вообще посчитано? Верно ли посчитано? Что будет через пять лет после окончания работ? И как изменит картину комплексное воздействие разных проектов? Сейчас комплексное воздействие в принципе не предусмотрено законом: каждый проект рассматривается отдельно, словно в вакууме.

Итак, все специалисты сходятся на том, что возвращать экологическую экспертизу нужно в любом случае. Причем не только для строительных проектов, но и для многих нормативных актов: например, генпланы поселений в обязательном порядке должны проходить ЭЭ. Если бы такую экспертизу в 2005 году прошел Генплан Петербурга, это наверняка позволило бы предотвратить множество градостроительных ошибок.

«В прошлом году прошел слух, что вроде как ЭЭ собираются каким-то боком возвращать, — поделилась Агаханянц. — Мол, попробовали без экспертизы — не получилось, придется откатывать назад. Ждем декабря, так как все подобные инициативы обычно вносятся в декабре».