Хаос – лучший друг чиновника

В среду Законодательное собрание Петербурга приняло в третьем чтении Закон «О порядке подготовки документации по планировке территории». Порядок работы над планировкой территории в Петербурге давно нуждается в изменениях, в качественном скачке вперед – но ничего этого в новом законе нет.

Чтобы построить город, в котором было бы удобно жить, делать это нужно не как бог на душу положит – а в соответствии с какой-то здравой идеей. Идея эта в общем смысле должна быть выражена в генеральном плане города. Вроде: здесь у нас будут райские сады спальных районов, тут вдали – вредное производство, и все это будет пронизано крайне эффективной транспортной сеткой.

Однако генплан лишь намечает общие контуры. Где именно пройдет дорога, как будут расположены те или иные здания на местности, с точностью до метра, – определяется в проекте планировки территории (ППТ).

До сих пор создание этих проектов планировки, по мнению экспертов-градостроителей, в нашем городе было поставлено крайне неэффективно. Дело в том, что заказчиком проектов планировки в Петербурге (в отличие от других субъектов и в том числе Москвы) выступают застройщики. То есть строительные фирмы, которые хотят возвести дом, планируют территорию целого квартала, а те, кто строит целый квартал, сами проектируют дороги и всю необходимую инфраструктуру. Чиновники лишь согласовывают (или не согласовывают) их предложения.

Это невыгодно застройщикам: почему, чтобы построить дом, они должны спроектировать будущее развитие некой обширной окружающей его территории?

Это невыгодно и городу: застройщик, создавая проект планировки,  «распихивает» неприбыльные функции вроде школ и поликлиник по соседним территориям, будущее района и бюджетные ограничения его не интересуют. И что получается, когда каждый застройщик создает план на свой отдельный клочок земли без связи с соседями? Гигантские пространства каменных джунглей без единого зеленого уголка, из которых к тому же крайне сложно выехать.

В итоге градостроительство становится хаотическим, ни о какой общей идее говорить больше не приходится, а вместо удобной среды обитания мы получаем уплотнительную застройку или «человейники» новых кварталов.

Ряд экспертов Законодательного собрания предложили разделить проекты планировки на два уровня. Первый – верхний – должен охватывать большие территории на уровне районов. Здесь должно быть точно видно, где пройдут (или уже проходят) те или иные дороги, сети и коммуникации, где находятся парки, а где – кварталы жилых домов. Эти проекты должны разрабатывать не застройщики, а город – в интересах жителей. Причем разрабатываться они должны не только для новой застройки «в чистом поле» или при редевелопменте территорий, но и для сложившихся кварталов, чтобы закрепить имеющееся положение вещей. Появление таких ППТ позволило бы резервировать землю под магистрали, общественный транспорт, парки, инженерную инфраструктуру.

Нижний уровень ППТ должны, как и раньше, выполнять застройщики, но в таком случае их задача упростилась бы: они должны были бы распланировать лишь конкретное расположение домов, внутриквартальных проездов и т. п. на заранее отведенной территории. Застройщику это снизило бы затраты, а город предохранило бы от непродуманных решений.

Претворить эту мечту в жизнь могли бы новые законы. Но… не выгорело.

Как сделать лучше – известно…

«Когда встал вопрос о законе «О порядке подготовки документации по планировке территории», мы сразу выступили с возражением: прежде чем разрабатывать порядок подготовки документации, надо принять закон о составе этой документации, – рассказывает Павел Никонов, эксперт комиссии ЗакСа по градостроительству, член президиума Петербургского отделения ВООПИиК. – Ведь сначала нужно решить, что делать, а потом уже определять – как это делать. Но нас не послушали, все поставили с ног на голову».

Несмотря на это, эксперты ЗакСа все же взялись за предложенный Комитетом по градостроительству и архитектуре (КГА) проект нового закона и в течение 2014 г. разработали обширную поправку, фактически переписав первоначальный проект заново.

«Помимо двухуровневой конструкции ППТ – сначала городом создается планировка районов, а потом уже застройщик планирует отдельные кварталы – мы предложили ряд иных существенных изменений, – рассказал «Новой» Владимир Аврутин, эксперт ЗакСа, член Градсовета Санкт-Петербурга. – Например, чтобы упростить и ускорить процесс подготовки документов, мы предлагали отказаться от первого этапа – проектирования чертежа-планировки. Сейчас застройщику приходится согласовывать с чиновниками сначала чертеж, а потом выполненный на его основе проект – бессмысленная двойная работа. Отказ от этого этапа ничем не повредит результату и позволит ускорить работу месяца на два».

Также, по словам Владимира Аврутина, в поправке предлагалось формализовать процесс подготовки исходных данных, необходимых для проекта планировки. Сейчас, чтобы собрать всю необходимую информацию о территории (где и как проходят сети, должны ли быть новые дороги, не собираются ли на этой территории построить школу или поликлинику), проектировщику приходится обходить массу разных чиновников. Ни о какой системе единого окна и речи нет, и застройщик никогда не может быть окончательно уверен, что он учел все необходимые нюансы. В любой момент может выясниться, что в недрах очередного управления много лет пылится какая-нибудь полузабытая программа, которая поставит крест на всей уже проделанной работе – и придется начинать заново.

Эксперты ЗакСа предлагали упростить и формализовать эту систему, сразу поставив перед проектировщиком исчерпывающий список требований.

…Но их все устраивает

Понимая, что законы создаются чиновниками и принимаются парламентом в интересах чиновников, эксперты ЗакСа в течение 2014 года пытались согласовать свою поправку с профильными комитетами. Идеи экспертов нашли понимание в Комитете по развитию транспортной инфраструктуры и Комитете по охране памятников, которые давно страдают от хаоса в сфере ППТ. Там идея двух уровней планировки понравилась.

Однако КГА долго ни с чем не соглашался. Пока, наконец, в ноябре на очередном совещании эксперты не услышали: нам – чиновникам-градостроителям – ничего этого не надо. Нас устраивает существующая система.

«Сегодняшний порядок разработки проектов планировки совершенно ущербен, он не нравится ни проектировщикам, ни заказчикам. И многим представителям органов власти не нравится, – считает Владимир Аврутин. – Но новый закон его не меняет».

«Принятый в третьем чтении законзакрепляет предыдущую практику, – согласен Павел Никонов. – Это не развитие, а консервация существующего положения вещей: абсолютно все останется по-прежнему. Этот закон не ставит вопросов и не отвечает на них: он просто игнорирует вопросы, которые давно и остро стоят перед градостроительным сообществом. Их регулярно озвучивают проектировщики и застройщики, толпящиеся в коридорах КГА. Но в данном случае КГА просто отмахнулся от них. Чиновники не готовы к содержательной дискуссии – а без нее невозможно движение вперед».

Несколько более мягкую позицию высказывает эксперт ЗакСа Виктория Васильевская, также работавшая над отвергнутой поправкой: «Возможно, город пока не готовк содержательным изменениям. При существующем федеральном законодательстве наши предложения опережают время. Они станут актуальными после принятия поправок в Градостроительный кодекс».

«Я оптимист и считаю, что раньше или позже этот процесс сдвинется, – заявляет Владимир Аврутин. – Сейчас мы работаем через депутатов Госдумы, чтобы внести соответствующие изменения в федеральное законодательство».

Более радикально высказывается Павел Никонов: «Мы сталкиваемся с технологией производства законодательства, которое ничего не решает. Упускаем возможности и время – и вместо нормального законодательного поля создаем неразбериху в законодательстве. Пользоваться этими законами невозможно, они ничего не дают».

«Градозащитников особенно зацепила в новом законе фраза: «В случае, если размещение линейных объектов предусмотрено генпланом Петербурга, подготовленная документация не рассматривается на публичных слушаниях, если иное не предусмотрено федеральным законодательством», – поделился с «Новой» еще один из авторов отвергнутой поправки, эксперт ЗакСа Александр Карпов. – Следуя федеральному законодательству, проведение публичных слушаний обязательно, то есть «иное» уже прямо «предусмотрено».

«Пункт 7» нужен только для создания видимости «особого порядка» подготовки проектов планировки дорог, линий метро и пр. Это была одна из целей создания закона – упростить проектирование важных городских объектов… Однако не исключено, что, пользуясь этой формально бессмысленной лазейкой чиновники согласуют строительство дороги, моста или виадука без проведения слушаний. А такие проекты часто оказываются самыми спорными с точки зрения жителей. Узнать о планах строительства, помимо слушаний, горожанам практически неоткуда. Постфактум активисты, конечно, оспорят проект планировки, принятый без слушаний, в суде – и даже, скорее всего, выиграют, но к тому времени объект вполне может быть запущен в строительство. И в подобной казуистике – вся суть петербургского правотворческого процесса в исполнении чиновника (в данном случае – начальника юридического управления КГА Елены Юрьевны Щедровой). Написать текст, почти дословно дублирующий федеральный закон; прикрывшись ничтожной оговоркой, протащить в закон заведомо противоречащую Градкодексу норму, чтобы потом при случае ею воспользоваться».